现代职教体系建设的几个关键问题
王烽
（教育部教育发展研究中心首席专家、综合研究部主任）
关于现代职教体系建设，有以下几个关键问题需要探讨：
第一，单轨还是双轨？世界上关于普通教育与职业教育发展有单轨制和双轨制两种模式，而我国实行的是双轨并行的顶层设计。从整个教育体系来看，我国实行双轨制具有重要的意义。职业教育提供了成才的另一条通道。现代职业教育体系建设对于整个现代教育体系建设来说尤为重要。《国家职业教育改革实施方案》明确要求把发展中等职业教育作为建设中国特色职业教育体系的重要基础，而双轨制的关键也是中等教育阶段。中等职业教育的核心在于技术技能，即它提供现代职教体系中的技术技能基础教育。政策导向一直是“坚持普职比大体相当”，但目前这个比例已经越来越难以保持了。应该如何发展中等职业教育？如果放任不管，可能大多数初中毕业生会升入普通高中，中职教育在职业教育的基础教育作用将难以发挥。发展中等职业教育必须有新的思路，可以深入思考这样几个问题：中等职业学校是不是只能招收应届初中毕业生？中等职业学校是不是只能进行职业教育，可不可以为普通高中提供职教课程、在普通中小学开展劳动教育？中等职业教育机构是不是只能提供中等教育学历？部分中等职业学校是否可以建成一个以职业教育为基础的终身教育机构，职能包括开展劳动力转移培训、闲暇教育、为普通高中提供职业模块课程以及实施中等职业学历教育等？
第二，就业还是升学？职业教育是就业导向而不是升学导向，这是我们一贯的提法，现在也没有改变。但是，目前中职毕业生升入高职院校、高职毕业生升入本科院校的比例越来越大，这还是不是就业导向？客观来讲，就业导向是中等职业教育和高等教育的突出特征。也就是说，不只是职业教育，整个高等教育都应该把就业作为一个重要导向。关于学生就业还是升学，可以进行适度的引导，但最终都应该是个人选择、市场选择，而非制度安排的结果。如果制度安排违背了市场选择和家长、学生的意愿，必然会产生矛盾冲突。所谓就业导向，实质上就是实用技术技能导向。职业教育以就业为导向，并不是单纯要控制升学比例，而是要教给学生真正的实用知识，确保他们可以顺利就业，也为其升学提供充分机会。当然，现在必须警惕这样一个问题：随着学生升学机会的增多，职业院校会不会也开始侧重升学和应试教育？如果职业学校没有能力向学生传授实用技能，那么必然成为与普通教育一样侧重应试升学的学校，也就丧失了职业教育的特性。
第三，“断路”还是“通途”？我国现代职教体系建设从纵向来看，目前的瓶颈主要在本科层次。为了打通职业教育的上升通道，我们开展了本科职业教育试点工作。虽然本科职业院校的数量在增加，但发展相对缓慢，质量和含金量与社会期待还有一定的距离。所以，本科职业教育作为整个现代职教体系建设的重要突破口，要进一步加强系统规划。需要注意的是，并不是所有的职教专业都应有本科层次，它必须与相应的技术技能体系层次相对应。有些职业或岗位的技术技能等级划分没有那么细，相应的专业层次区分度没有那么大，就没有必要建立从中专到本科的学历层次。所以，在哪些领域、哪些专业发展职教本科，这是需要大规模研究的问题。另外，职教本科的培养目标和培养规格是什么？与应用技术本科相比，它的特殊性体现在哪里？不弄清楚这些问题，发展职教本科就没有明确的方向。目前职教本科建设主要有三种途径：第一种是原来的普通本科学校转为职教本科高校；第二种是一些新升格的本科院校试办职教本科，主要是民办院校；第三种是高职高专学校中一些办得好的专业试办本科层次专业。这里我们联想到一项多年来进展缓慢的工作，就是部分本科高校向应用技术大学转型，因此需要统筹考虑普通本科转型和职教本科建设的问题。目前本科转型陷入窘境，一些学校不愿意扣上“职业教育”的帽子。应用技术大学转型应该从学校内部的一些专业或课程开始，建议先选择一些产教融合、校企合作做得好的专业，举办具有职教特色的本科专业。只有办好了职教本科，现代职教体系才能完善起来。
第四，“独立”还是“融合”？研究高等职业教育发展问题，必须将其放在整个高等教育体系中来看待。当前我国的高等教育已经进入普及化阶段，普及化最重要的标志就是多数学校低门槛甚至没有门槛，首当其冲的就是职业院校。现在高等职业教育的入学门槛低是正常现象，但有些生源竞争已经不激烈的院校还在努力保住入学门槛。这不仅仅是简单入学降低门槛的问题，更是一个深层次的制度问题。《国家职业教育改革实施方案》明确提出建立“职教高考”制度，必然会面临很多挑战，因为“高考”这两个字本身就具有很强的中国特色。从全世界范围来看，多数大学入学时不需要经过专门的考试，是大众化教育体系的典型特征。如果职业教育是一种类型，应当有其特定的入学标准和人才选拔方式，完全按照高考的模式肯定是不科学的。具体到“职教高考”，应该是“与职业类型特征相适应的考试升学制度”，其标准肯定与普通高考不同，如更注重技能考核。职教高考是一个系统的体系问题，涉及从初中毕业到本科每一步怎样升学、怎样选拔人才。它在“唯分数”的应试教育之外为招生评价增加了一个客观标准，也就是技术技能的标准。另外，两个体系还需要融通，每个升学台阶前都应有通往普通教育的通道。不少学者提倡职业证书与学历证书两种证书相通，但不能简单地互通，需要有一些共同的内容和基本标准，目前最现实的还是课程和学分相通。
（北京政法职业学院党委书记、中华职业教育社常务理事、中国职业技术教育学会副会长）
高职教育要密切联系产业界，及时应对科学技术和生产力发展变化所产生的新的需求。比起普通高等教育，高职教育的教育功能、办学任务、影响因素更为复杂，是个性化更为突出、多元化更为明显、特色化更为显著的办学类型。在高职院校差异性普遍存在的情况下，文化成为学校竞争力的核心，也是导致学校优胜劣汰的根本因素。新时期高职办学文化建设要重视以下两方面的问题：
第一，正确理解办学文化。办学文化是学校建设的深层次问题，也是办学的首要问题。办学文化既是历史连续演进的过程，同时也受到经济社会转型特别是教育重大变革的影响。当前高职教育正处在变革期，特别是2019 年启动的“双高计划”会在未来15年内对高职办学形成持续影响。“双高计划”最终要在学校文化建设上产出成果，应是“双高”建设的一个重要目标。国家确定的“双高计划”的总体目标和任务要求要与学校文化建设有机整合、协调推进；学校文化建设也要在“双高”建设中得到升华。“双高”是文化建设的新机遇，为学校改革发展注入力量，增添文化自信，把学校文化建设提升到一个新的水平。
办学文化是办学主体的办学理念、教育思想、价值追求在学校教育实践中体现出来的特有文化现象。办学文化是高层次的，融入实践而高于实践，常先于办学实践萌发，又在办学实践中成熟。这其中的一个关键词是办学主体。公办学校的办学主体是党委领导下的办学治校集体，民办学校、行业企业与公办学校有所不同。这些不同办学主体在建立各具特色和风格的办学文化中起主导作用。其中，办学治校集体中的带头人发挥着重要作用。
办学文化具有四个重要特征。一是先导性，办学文化在学校文化中处于先导位置，对学校的制度文化、行为文化、物质文化的形成具有指导和引领作用。二是主体性，办学主体是办学文化建设的主导者，是各具特色和风格的办学文化的建设者，办学文化因办学主体不同而不同。三是实践性，办学治校主张只有在学校内部形成共识并成为共同的思想指南、实践准则之后才能真正地转化为办学文化，只有文化认同才能产生文化力量。办学文化不能脱离学校这个具体的教育实践载体，也不能脱离学校师生员工这个群体。四是发展性，办学文化都有其历史源头、形成脉络和基本内涵，与学校的建校历程、发展条件和政策环境关系紧密。
第二，着力建设办学文化。全国教育大会召开之后，我国教育事业发展进入加快实现教育现代化、建设教育强国、办人民满意教育的新时期。高职院校既要落实全国教育大会精神，加快推进职业教育现代化，又要紧跟科技发展趋势和区域经济社会发展形势，在大改革大调整大发展中不断提升办学水平和服务能力，创新办学文化。要注意在新时代职业教育的新定位上下功夫。一是类型定位。“双高”院校在探索类型教育答案方面应该有所作为，对诸如“双轨制”“双通制”的实现路径、职业教育目标分类、职业仓的方法、专业建设机制、课程与教学论等核心问题进行研究，在“双高”院校形成有助于丰富类型教育的政策、制度和标准的基层实践案例。二是目标定位。要将“双高计划”的总目标、总要求同新时期经济社会发展和现代化建设赋予高职学校的新使命在同一时间节点交汇在一起，提出学校发展的目标。三是服务定位。职业院校要准确找出服务定位。例如，北京电子科技职业学院所在的北京经济技术开发区是国家科技创新中心的主要组成部分，学校提出“建在开发区、服务开发区，与世界一流综合产业新城共发展，倾力打造经济技术开发区高职发展新模式”。四是专业定位。专业是高校最重要的产品，是核心办学能力，高水平学校都是建立在高水平专业体系之上。五是阶段定位。“双高”建设是 5 年一个周期，连续支持三个周期。在15年的建设期内需要规划阶段性目标，既要有肩负使命、只争朝夕的理想追求，又要有科学规划、持续推进的实践理性，安排好建设步骤，把握好各阶段建设重点，不能脱离实际、急功近利、贪大求全。
对于如何建设现代职业教育体系、如何实行现代职业教育体系治理，笔者认为：一定要关注经济发展的需求和个人终身教育的需求，这就要求职业教育作为一种类型教育，必须具有开放性、系统性。关注职业教育系统性，就要使职业教育从普通教育的办学模式向类型教育的办学模式转变。为此，必须准确把握职业教育的三个典型类型特征：一是跨界，即企业与学校联姻的合作跨界，是职业教育协同育人的结构形式和办学格局；二是整合，即产业与教育链接的需求整合，是职业教育生存发展的功能定位和社会价值；三是重构，即共性与个性并蓄的框架重构，是职业教育制度创新的设计方法和逻辑工具。跨界是前提，整合是过程，重构是结果。职业教育协同育人的办学格局由一元主体转向双元主体，职业教育生存发展的社会价值由单一需求转向双重需求，职业教育制度创新的逻辑工具由单维思维转向多维思维，要求必须有跨界（物理的变化）、整合（化学的变化）和重构（生物的变化）的思考。
第一，关于职业教育体系构建。之所以提出类型教育，是因为目前我国社会分工强调的是层次，是一种垂直分工的模式，如由低到高依次为技术工人→技师→技术员→助理工程师→ 工程师→高级工程师→教授级工程师→科学家。问题在于，根据人才的垂直分工，教育也依此进行了垂直分层，导致社会普遍错误地认为“职业教育是低层次教育，学术教育是高层次教育”。笔者以为，我们应该秉持“社会分工是类型”的理念，将这种垂直分工转变为水平分工。为此，教育应根据“社会类型分工”的需要，培养不同类型的职业人才。职业教育培养技术技能型人才，应用教育培养工程技术型人才，普通教育培养科学技术型人才等。但不管是职业教育、应用教育，还是学术型教育，每一种教育类型都有自己的层次，即“类型中有层次”。俗话说“三百六十行，行行出状元”，“行”即类型， “状元”即层次，说的就是类型和层次的关系。升级版的中国经济，需要升级版的中国职业技术教育，需要与普通教育等值而不同类型的升级制度。目前国家启动了1+X 证书制度试点，1 是学历，X是技能，通过两者综合反映学习者的能力。但是，目前职业教育还没有自己的分级和升级制度，1+X制度还需进一步拓展，为此需要加快建立涵盖普通教育和职业教育的国家资历框架制度。教育需要进一步开放，职业教育要“走出去”，需要采取国际普遍通行的做法。
怎样构建现代职业教育体系？按照传统思维，就是参照普通教育，即你有什么、我就应该有什么，如普通教育有本科、职业教育也要有本科，普通教育有硕士、职业教育也要有硕士等，在层次上考虑过多常常会忽略类型的本质。需要注意的是，普通教育的每一层次都不可能构成完整的职业资格，因此不能按照劳动市场需求输送相应的职业人才。普通教育是以升学为导向的教育体系，而职业教育的每一级都能构成完整的职业资格，可随时根据劳动市场的需要输送相应的职业人才，因此职业教育是以就业为导向的教育体系。
为适应科技发展，提高国民受教育的程度是非常重要的。但笔者认为，一个国家的人均受教育程度不是一次性实现的。人均受教育程度应该是在人的一生中多次完成的，所以必须考虑非正式教育与非正规教育的教育途径，这样才能与正规的学校教育一起，构成一个开放、终身的教育体系。因此，我国要加快建立在国家资格框架以及学分银行基础上的多途径开放式现代教育体系。第二，关于职业教育学科地位。一直以来，职业教育只是一级学科教育学下属的二级学科。普通教育只有一个学习地点，即学校；而职业教育有两个或两个以上的学习地点，即企业、学校等场所。因此，职业教育不仅要关注学校的运作规律，还要关注企业的运作规律；职业教育不能只关注学习心理学，还要关注工作心理学；不能只关注学习过程，还要关注与学习过程相关的工作过程。职业教育的基础科学，也就是元科学，不能只有教育学或教育科学，还应有职业学或职业科学。所以，职业教育治理要跨界运作，就要坚持校企合作、产教融合、工学结合。职业教育既要关注教育、学校和学习，也要关注职业、企业和工作。正是这两组三个要素构成了两个领域之间的跨界。完成跨界后要实现整合和重构，要在职业学和教育学之间架设一个互通有无的桥梁。职业教育的跨界性表明，只有一个学习地点的普通教育的参照系，是不适用于具有两个或两个以上学习地点的职业教育的。然而，在教育学领域，普通教育学无法覆盖的职业教育学，却只是教育学一级学科下属的二级学科。
同样，只有对跨界的教育进行跨界思考，对职业教育的学科地位才能有更加清醒的认识，才能更好地谈职业教育作为教育类型的治理问题。目前，从事职业科学研究的人员寥寥无几。职业教育作为二级学科的地位，妨碍了有才华的青年从事这一学科的研究。这一学科研究水平的不高，也与其学科地位紧密相关。职业学或称职业科学，是关于职业和职业教育至关重要的“所有的认识”的科学，是整合工作过程与学习过程的科学，它既不同于传统的应用性实践研究，也不同于传统的科学理论研究，是将实践与理论两者结合在一起开展有机研究的科学。这就要求：一要关注实际职业劳动所适用的具体知识和方法知识的研究与系统化；二要关注实用相关专业科学需阐述的具体知识和方法知识的研究和系统化。而职业教育涉及或覆盖的专业科学，涉及三大产业的方方面面。作为一种类型教育，职业教育是一个明显的交叉学科。最近，我国将交叉学科列为一级学科。例如，新增了集成电路专业为一级学科，并将其从电子科学与技术一级学科中独立出来。为此，笔者也希望通过职教界同仁的共同努力，在学科建设中提升职业教育的学术地位，从而提高职业教育的吸引力。
第三，关于职业教育管理职权。作为人力资源供给的职业教育，相比普通教育，具有更加宽广的“频谱”：它所覆盖的教育生源更加宽泛，不仅有应届生源，还有非应届生源；它的教育途径是多元的而非一元的，不仅包括正规教育的学校教育，还包括非正规教育的职业培训，还有非正式教育的自学、线上学习等；它的功能范畴更加广阔且具体，既重视个性发展的教育功能，也关注为服务社会发展社会功能。例如，稳就业就是一项重大的社会功能。我国每年新增劳动力为1300 万～1500 万人，今年由于疫情只能实现900万人的就业目标，可是今年高校毕业生就有 847 万人，明年将超过 900 万人，也就是说每年新增劳动力的 60%～70%将是高校毕业生。这里说的还只是劳动力增量。我国还有那么多的农民工、转业退伍军人、结构性失业者以及大量的残疾人，总数高达4亿多人。对于这么多的劳动力存量，一方面，国家要千方百计保就业，采取多种灵活就业的措施；另一方面，为适应科技发展对职业人才的新要求，国家实行高职扩招、中职扩招，以优化劳动力存量。面对百年未有之大变局，职业教育扩招，使得职业教育占据更新的地位。这充分体现了职业教育是服务国家宏观经济调控的首要教育举措，是助力国家社会稳定治理的关键教育资源，也是提升国家人力资本质量的主旨教育类型。
目前，用人的劳动就业制度与育人的职业教育制度分离，劳动人事部门与教育行政部门在职业教育和职业培训管理职能上交叉，劳动市场的用人需求与职业教育的育人供给之间存在供需关系上的脱节。为此，建立国家职业教育综合管理机构，基于国家职业资历框架，对现代职业教育进行有效治理，是一个有效的措施。这方面我们有过很好的尝试。20 世纪末，我国曾拟定过建立“国家职业教育署”方案，后于 1990 年成立“职业技术教育中心研究所”，就是一个由原国家教育委员会和劳动部联合组建的职业教育机构。但因各种原因，1992 年职业技术教育中心研究所又分成两部分，分别划归国家教育委员会和劳动部门主管。这些年，我们也有一些来自基层实践的成功案例。例如，河南信阳平桥区将负责职业教育、成人教育的平桥职业教育体育局，与负责就业培训、劳动保障、劳务与涉外劳务的平桥人力资源和社会保障局合并，成立“平桥职业教育与就业服务局”。
曾经的尝试和实践的智慧，促使我们期望朝着更为理想的愿景努力，即将“条条管理”变为“块块管理”，建议建立“国家职业教育总局”，将职业教育与成人教育司、职业技术教育中心研究所、职业能力建设司、职业技能鉴定中心、专业部委职业教育部门、行业职业教育机构以及工会、妇联等职业教育机构与职业教育和职业培训的相关职能纳入。
综上所述，职业教育的一个根本特征就在于跨界。跨界的教育必须有跨界的思考。“不识庐山真面目，只缘身在此山中”，结论是：必须跳出教育看教育。
优化国家职业教育治理体系关键在于处理好“政府”与“市场”的关系
当前，由新工业革命引发的产业工人技能短缺问题成为各国面对的主要问题。无论是西方工业发达的美国、德国、英国，还是亚洲近邻韩国、日本，都将优化和完善国家职业教育体系上升到至高境地，以应对技能冲击和技能短缺问题。推进国家职业教育治理体系现代化，成为近年来世界各国优化劳动力市场、促进国家竞争力的重要举措和基本途径。党的十九大报告提出了“完善职业教育与培训体系”的战略目标，标志着中国特色职业教育进入“完善职业教育和培训体系，向技能强国迈进”的全新时代。党的十九届四中全会就坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提出了新的更高要求。随着社会各界对完善国家治理体系的不断深入，构建顺应新时代所需的国家职业教育治理体系也成为优化职业教育质量和社会服务能力的核心所在。笔者认为，在此过程中，如何重点把握政府与市场在完善现代职业教育体系中的关系和角色，优化政府职责体系，厘清政府和市场、政府和社会的关系，将成为完善我国职业教育治理体系的一个重点。
所谓治理，即利用机构资源和政治权威管理社会问题与事务的实践。从各国职业教育发展的历史沿革来看，国家职业教育体系的发展和治理蕴含着错综复杂的政治、经济、社会与历史文化背景，并已经深深嵌于国家治理体系之中。在这一进程中，政府与市场两者的协同和互动以及由此所构成的子系统起着关键作用。在当前各国职业教育治理体系中，基于政府与市场两个主体的角色和行为机制，大致可分为 “政府主导型”和“市场主导型”，两种典型模式又呈现出各自的优势和不足。在“政府主导型” 治理模式中，国家的职业教育体系由国家主导，政府与技能供给部门是一种垂直的主导与被主导关系，政府根据国家的目标与价值采取主导化的治理工具来实现对技能的治理和干预。事实上，教育和培训市场毕竟与纯粹的政府部门有一定的差别，政府的控制不宜过于直接与强势。为避免“越位”现象，政府会采取多种渠道进行治理，往往既充当职业教育资源的分配者，也充当职业教育的服务者。中央与地方之间会对职业技能培训进行“协商治理”，即通过协商分配各方对技能体系的治理权力。因此，“政府主导型”治理模式在推动职业教育与培训资源的公平分配方面起了重要作用。在“市场主导型”治理模式中，中央不再直接提供技能服务，而是将技能服务的权力赋予地方政府或非政府机构。中央政府通过建立多元化的竞争机制来引导各种非政府组织为社会提供技能服务，而地方政府通过市场选择机制来购买合格或优质的技能服务项目。这种治理模式可促进技能系统内外市场的形成，加速技能系统管理体制的分权化改革，使非政府组织在职业教育体系中获得合法性地位，同时也能促进技能服务机构之间的竞争，使职业教育体系更贴近社会公众的需要。
各国经济发展的实践证明，市场机制确实是社会资源配置中作用最为广泛和有效的机制。在价值规律的作用下，通过价格杠杆和竞争机制的功能，调节市场主体，自主地把资源配置到效益最好的环节中，即市场机制可以优化教育资源配置，有利于职业教育体系的协调发展。然而，由于外部性、公共品、垄断、信息不完全等原因，也存在“市场失灵”的现象。如在传统职业教育领域中，公共职业教育的发展和职业教育基础能力建设很难由市场来提供。但是，随着政府经济功能的扩大和加强，政府在力图弥补市场缺陷的过程中，不可避免地出现公共决策失误、机构低效率等。我国职业教育体系目前还不健全，存在市场主体不足、缺乏利益约束和预算约束以及结构不合理等现象。为此，在我国职业教育治理过程中，必须处理好市场和政府的关系，更新观念，走出一条治理的新路来。因此，合作型治理模式作为一种新型的治理模式就此登上历史舞台。所谓合作型治理模式，指的是政府致力于通过与非政府主体（社会组织、企业、公民等）合作，共同治理公共事务以实现公共利益的治理形态。合作型治理模式强调以下几个原则：一是“多中心治理”原则。政府不再是国家技能治理体系的唯一主体，企业、社会组织甚至个人都可以成为治理权力的行使者。二是“协同治理”原则。多个治理主体之间应该在平等协商基础上展开合作，建立伙伴关系和协调网络，使多个治理主体整合成为一个完整的治理体系。三是“科学治理”原则。引入私人部门管理方法和新技术手段，建立更科学的决策和评估机制，提高治理效果与效率，实现 “善治”。它倡导的技能治理模式主要指整个培训过程在工厂、企业和职业学校进行，且以企业培训为主，企业实践和职业学校的理论教学密切结合。这种职业培训制度有自己的组织结构和培训规则，很大程度上以生产性劳动的方式进行，学生则大部分时间在企业进行实践操作技能培训，采用企业目前使用的设备和技术，在减少学习费用的同时也提高了学习主动性。在具体实践中，学生明确了“为未来工作而学习” 的目的导向，大大激发了自身的学习动机，有利于培训结束后立即投入工作。由于受企业和学校双重市场的影响，其组织和实施需要复杂的管理与协调机制。由此可见，合作型治理模式把政府之外的社会组织、企业、公民以及各种关系网络都纳入治理框架，从治理主体之间关系与结构的新视角去诠释治理行为，把治理理解为多元治理主体之间复杂互动的博弈过程。这就跳出了传统的政府与市场、政府与社会、公共与私人等两分法的思维方式，聚焦到充分调动社会资源共同治理公共事务、从社会力量中找到解决公共问题方法的方向上来。换言之，合作型治理体系打破了“基于市场发展逻辑和公共行政的传统理论”之间的权威分界线，开辟了政府治理变革的新路径。以组织变革为抓手，夯实
教育治理虽受到广泛关注已有十多年，但不论是对教育治理理论的概念与观点，还是对我国教育治理实践中的诸多问题，均需要进一步的探讨。尤其是从何处入手、沿循怎样的路径来夯实我国教育治理包括职业教育治理的实践进程，更是关涉教育治理改革能否取得实效的关键问题，需要深刻反思与科学筹划。
职业教育具有明显的跨界特征，但在传统的管理体制下，作为重要利益相关方的企业基本被排除在职业教育管理之外，职业院校事实上关门办学、自说自话，这是制约我国职业教育内涵式发展的重要瓶颈。在工业4.0 时代，工作的性质、内容、形式、工具、价值等均已发生深刻变化，工作的知识性与自主性凸显，对职业教育管理提出了更为严峻的挑战。基于此，职业教育从“管理”走向“治理”、从封闭走向“共治”，是新时代职业教育高质量发展的内在要求，共治是构建职业教育治理体制的要义。
职业教育治理体系的基点是职业院校，而职业院校组织结构的革新则是“共治”理念在职业院校中落地生根的关键保障。组织是能够发挥特定功能的正式社会机构，其使命、资源、结构、运行机制等均具有制度化特征。一方面，我国职业院校内部结构层级分明，各项工作的规章制度刚性有余而灵活性不足，限制了管理者个人的创造性与积极性，普通教师参与学校或院系管理的程度尤其不足；不同领域的工作相互隔离，缺少整合协同。另一方面，职业院校闭合运行，与企业、社会公众等较为疏离。当下职业院校的办学环境正在发生巨变，职业院校的使命和任务也在经历实质性改变，其组织结构必须进行适应性变革，具体来说：一是增设新的管理部门或层级。例如，为强化产教融合、校企合作，建立学校董事会或理事会、产业学院等；为畅通广大教师参与管理的渠道，建立具有实质功能的、常态化的教师（教授）委员会；为适应高水平专业群建设的需要，在学院或系之上建立跨学院的专业群工作部；等等。二是强化校企合作处、招生就业处等部门的开放性，密切职业院校与外部的联系。三是完善机构、健全职能，增加广大普通教师和学生参与学校管理的机会。组织结构变革的具体策略可以因地制宜，但必须明确其基本理念是共治、善治，基本取向是多元协同，如此方能构建有效的治理体制。
构建现代化的职业教育治理体制，其一，强化理论研究，形塑职业院校治理结构的正确理念。我国职业院校长期固守倒金字塔形结构，权力高度集中于管理部门，院校领导尤其掌握了主要的权力资源。与此相反，一线教师、普通的管理人员、学生、合作企业等利益攸关方参与学校管理的通道狭窄，影响了其主体性和积极性的发挥。为此，职业院校的权力配置应努力走向分布式权力结构，使权力向底层扩散，向广大一线教师和管理人员赋权增能，从而使学校的治理体制真正适应快速变化的办学环境。其二，职业院校的主要领导应以身作则，在构建现代化学校治理体制中发挥带头和推进作用。向基层放权增能，意味着学校主要领导必须努力更新观念，认同学校治理体制建设对于学校发展的基础作用，同时努力提升自身修养和领导能力，这样才能在学校治理体制建设中发挥积极的模范作用与推动作用。
学校章程的制定与严格落实是推进职业院校治理改革的突破点。参照治理理论的框架，并回顾、反思迄今为止职业院校治理改革的实践进程，学校章程的制定、完善与落实是启动和推进职业院校治理体制建设的起点。高校章程上承国家法律法规，下启学校内部治理，是高校自主运行及规范内外各种权力行使的法律框架文件、具有法律效力的办学治校总纲。高校章程与治理理论有着内在的关联，章程是治理理论在高校管理实践中的一种具体形式，而治理理论则为高校章程的制定提供科学的理念与原则。我国高校从2010 年起纷纷制定学校章程，职业院校也不例外，但一些学校制定的章程与治理理论存在某些冲突，实际成效大打折扣。基于此，职业院校应持续不断地修订、完善、落实学校章程，依章办学，从而推动学校治理体系现代化。同时，职业院校治理改革是一种外发型改革，当前理论界和行政管理部门应对此进行深度总结和反思，努力为职业院校的章程制定提供科学的、标准化的模板，并进行督促检查，推动职业院校的章程提质增效。学校章程的完善与切实实施会为职业院校治理体制的变革提供强大驱动力，这也是构建现代化职业院校治理体制适切的突破点。
关于职业教育治理体系与治理能力现代化建设的几点思考
职业教育治理体系与治理能力现代化建设是国家治理体系与治理能力现代化建设的有机组成部分，也是我国职业教育改革和发展亟待探讨和解决的关键问题，值得深入研究。
第一，深入研究职业教育治理体系与治理能力现代化建设，要准确把握“治理体系”“治理能力”“现代化”等核心概念的内涵，厘清其内在规定性。党的十八届三中全会将完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，并将国家治理体系和治理能力界定为国家制度和制度执行能力的集中体现，这对于我国社会发展来说，无疑具有重大而深远的意义。第二，深入研究职业教育治理体系与治理能力现代化建设，要避免仅仅依靠多出台相关政策来代替治理体系和治理能力现代化建设的情况。近年来我国出台的一系列职业教育改革和发展政策，有力地推动了我国职业教育的改革和发展。但是，政策或制度的治理作用是有限度的，并不是政策出台得越多就意味着职业教育治理体系越完善、治理能力的现代化建设水平越高，还必须充分考虑政策的针对性、有效性和可执行性。也就是说，只有出台更科学、更具实效的好政策，才能不断促进职业教育治理体系和治理能力现代化建设。
第三，深入研究职业教育治理体系与治理能力现代化建设，就必须准确把握职业教育的内涵和本质，按职业教育规律办事。职业教育作为一种类型教育已日益成为共识，但这种类型教育的内涵是什么？其内在规定性是什么？其固有规律是什么？此类问题并没有形成共识。例如，当下经常谈及的初中后分流和双轨并行问题，对职业教育发展和学生的全面发展是否就是最优选项，其确立的科学依据是什么等。再如，对普通教育和职业教育的区分，除了经常谈及的技术技能培养和知识学术培养等看似有“明显差异”的表面现象外，职业教育和普通教育是否存在不可逾越的鸿沟、是否存在本质差异等。诸如此类问题，都会影响我们对职业教育内涵和本质的准确把握。如果不能准确把握职业教育的内涵和本质，或者对职业教育的内涵和本质把握不到位，泛泛来谈职业教育治理体系和治理能力现代化建设则是枉然。
总之，职业教育治理体系和治理能力现代化建设事关我国职业教育的改革和发展，任务重大，应当投入更多的研究力量，对诸多关键问题进行科学研究，准确把握职业教育的内涵和规律，并按照职业教育规律办职业教育，如此才能不断推进职业教育改革和发展，不断推进职业教育治理体系和治理能力现代化建设。
